财政政策作为两大宏观调控手段之一，必须在一套科学、可靠的预算制度保护下实施才能成功。在中国经济社会全面转轨的过程中，有两个突出的矛盾：一是全方位的财政需求与财政能力不足的矛盾；二是政府财政活动的灵活性与预算规范控制之间的矛盾。这是我们转轨时期政府实施财政政策尤其是目前推行积极财政政策所面对的、需要认真加以解决的问题。第一个矛盾是不言而喻的。对于第二个矛盾我们要有足够的认识，并要力求通过健全的预算机制予以解决。

　　一、预算规范与财政政策的权衡与协调

　　实施财政政策给政府财政活动带来极大的灵活性，也成为政府扩大财政规模的诱因。政府宏观调控具有扩大经济职能和活动范围的冲动和需求，可能产生政策越位，导致政府过度膨胀，长期不适度地推行赤字政策。为了平衡赤字，又要增加税收、增发国债、扩大货币发行等，可能引发通货膨胀等负面作用。同时，在实施财政政策的过程中政府被赋予过多的权力和过多的决策自由，可能导致对权力的恣意运用，追求预算资金支配权的最大化，结果产生经济社会资源使用上的浪费。这就是财政政策带来的风险。为了防范、规避风险，最大限度地提高政策效果和最大限度地减少可能带来的负面影响，就需要预算控制与政府行政之间的权衡。中国一直推行“政府先干，然后立法”的试点策略，这种权衡就更加必要。未来的方向是“先立规矩后行动”，而且要加快这个步伐。

　　在实施财政政策的过程中，预算负有把握、调节赤字与债务规模的责任。除了增加财政收入节约财政支出以周期性保持财政收支大体平衡外，还要控制公债增长，在必要时迅速减轻国家债务负担。问题的实质仍然是，政府应该采取怎样的积极有效的措施在适当的时候使财政恢复平衡。在政府推行财政政策过程中，预算技术、预算程序、决策者素质的作用无疑都是重要的，但更重要的是，这些作用要通过特定的预算制度才能有效地发挥出来。预算制度为财政政策的形成提供信息，为政府财政活动确定行为框架，在预算编制中，明确规定政府收支的项目与性质，影响政策效果，预算制度从多方面约束政府的财政活动，鼓励政府官员采取深思熟虑的政策举动，减少短视型的财政政策，降低财政政策的风险。

　　财政政策的主要风险直接、间接地来自于财政赤字，控制财政赤字是持续有效地推行财政政策的关键。政策重视对赤字的管理，在赤字形成、运用、补偿等各环节都有制度性规定，并有积极的监控，那么财政政策就可持续地实施，即使出了问题，解决起来也容易。为了有效地控制财政政策风险，预算应严格区分产生赤字的不同根源。财政赤字的产生有多种根源，主要有二：一是政策性原因，政府为熨平商业周期以实现其充分就业目标所采取的特殊行动；二是制度性原因，预算制度不健全，预算约束软化，如政府机构膨胀、财政资源浪费、贪污腐败等。后一种情况往往是造成政府财政赤字不断扩张的主要原因。我们处在转轨时期，这种倾向更加明显。预算机制应能够确保降低和抑制此类行为，约束损害公共利益，控制官僚主义特权阶层的蔓延增长，体现公共意志。制度设计的全部意义在于，通过持续的预算制度改革与完善施加更大的限制，能够把握第一类赤字，努力杜绝第二类赤字的产生。

　　二、塑造财政政策发挥作用的制度基础

　　我国在转轨时期推行积极财政政策，面临政策风险，必须加强预算管理体制的建设，防止政策效果与预期目标偏离。现在中国面临的挑战不在于实施怎样的财政政策，而是来自于财政政策的制度方面，即预算制度是否能够有效地控制财政政策引发的风险。这一制度的基本框架包括对税收、支出、赤字和公债的严格控制。

　　1.将税法调整纳入到年度预算编制过程

　　我国预算没有把税法调整纳入其中。在很多人的观念里，预算就只是预算支出。税法的调整不是与预算通盘考虑的，税制不合理，减免税过多过乱，税法修改随意性大，一年之中有关税法税则出台、修改的规定接连不断，政策目标不明确，不统一，甚至相互矛盾。今后税法的出台与调整应与年度预算编制统筹安排，保证其与财政政策目标一致和各种税法目标的协调配合。

　　2.预算支出控制的重点从总量控制转向结构控制

财政政策的效果不仅在于调整政府收支总量，更重要的是调整改善优化财政支出结构。

　　（1）严格区分公共支出与资本支出。按着复式预算体系的基本框架，对现设的预算科目进行剥离。其中一些既含有建设性支出，又含有经常性支出的科目，因划分不清也被简单地归入建设预算。应将它们筛选出来，清楚地归类，以真实反映财政支出的性质，防止建设预算消费化，扼止财政赤字和国债用于消费性支出。

　　近年来的财政活动存在很多缺陷，行政费开支等过度膨胀，挤掉了本应用于经济建设支出、科学教育支出、社会保障支出的费用。如用于基础设施建设的份额仍然不足，用于科技创新、技术改造、人力资本、战略产业、新兴产业的投资比例也非常低，在不断增加的行政支出中，工资一项占很大比重。今后资源配置的重点应定位于控制政府行政支出，加大社会保障投入，向贫困阶层倾斜。

　　（2）预算编制要有稳定的程序。部门编制预算时，各部门的预算请求应当有支出项目先后顺序的排列。各部门的预算请求规模，往往都大于财政可能安排给它们的支出规模，应该实行概算的限制，以压缩财政赤字，“以重要性大小排列”项目，也就是按公共利益大小排列，部门提交预算请求时，要有预算项目的轻重顺序排列，而且要细化。财政部门协调和最后确定预算草案，要以公共利益的立场，甄别预算请求的真实性、判断支出项目的重要性顺序，加强上下左右协调，在此基础上作必要的增减和修正，形成最后预算案。预算在“人大”应当进行深入的讨论和辩论。预算文本应当做更细的科目划分；提交的时间应当提前；“人大”中的各个专业委员会以及财经委员会，应当在专家的协助下对预算进行更细致的分析和研究；财政部门和各职能部委应当到“人大”这些专业委员会进行说明，预算报告和相关文件要向社会公开。政府干什么，不干什么，先干什么，后干什么，应通过预算体现最广泛的公共利益。

　　（3）防止“钓鱼预算”与“豆腐渣工程”。预算要加强对财政投资的宏观调控能力，优化投资结构，避免重复、盲目建设，提高资本项目业绩。尤其要防止窄打宽用的“钓鱼预算”。“钓鱼预算”的额外支出总是要有其它融资渠道补偿，不仅导致项目的财务成本过高，而且软化预算效力，许多资本预算项目开支是靠国债支持的，即形成于财政赤字，那么在其收益无法弥补高额财务成本的情况下，只能倒逼国债与赤字继续膨胀。这要严格从预算编制到预算执行的全程控制。要通过财政投资预算的论证、评估与公开，防止财政投资过程中的少数人包办，灰箱操作，铲除“豆腐渣工程”生存的制度基础，提高投资效率。

　　3.由决算赤字统计转向对预算赤字和决算赤字的双重控制

　　政府推行积极财政政策，财政赤字的性质发生了变化，由事后性赤字变为事前性赤字。两类财政赤字的适当规模都不易把握，但事前性赤字更难以控制，因为已经放弃了年度预算平衡的原则，在此情况下，赤字会在政府加大调控宏观力度的“掩护”下自然增大。如果预算制度存在漏洞，预算执行结果偏离预算控制的轨道，结果再加大决算赤字。最后造成财政赤字的双重放大，以至失控，造成财政赤字补偿的困难，周期性平衡预算就化为乌有。不能有效控制的财政赤字，最终会给社会经济生活带来巨大的后患，我国在实施积极财政政策过程中，必须有效控制赤字，而且需要对预算赤字与决算赤字进行双重控制，提高对赤字运用的驾驭能力，加强赤字管理。

　　4.通过预算控制公债运作，建立稳定的本息偿付机制

预算中必须包括国债的内容，把国债作为预算的重要组成部分之一。各部门在编制部门预算时包括其所支配的债务，提交给人大审议的政府预算案也是如此。通过预算控制明确国债的部门责任、使用方向、使用结构、使用效益等。国债资金投入重大项目时，应由该项目的预算控制，项目实施情况、项目效益与清偿情况的跟踪考核、分析与报告，都应依据该项目预算进行，并要公开预算执行状况，以规范的机制保证国债投入后的使用效益大于偿还能力。

　　公债使用应站在政府出资人的角度，按照现代理财观念和政府资源配置机制，全方位控制国债资金的投向决策、立项论证、项目预算与决算的宏观运行过程，不能只停留在传统的收收支支上。对挤占、挪用、浪费和改变工程计划规模和资金额度的行为和责任人，及时追究责任；对投入后确需后续资金弥补缺口，如实向上级责任部门及财政部门提出增资报告，以确保项目及时高质高效完成，提高国债专项资金的利用效率。目前我国每年国债利息支出接近1000亿元，为此必须建立健全国债偿付机制。每年的预算要对国债的本金与利息支出作出安排与规划。专项借债是否应由该项投资收益偿还，公共预算支出解决多少，资本预算支出安排多少，多少以举借新债偿还，应确立稳定的偿债渠道和资金来源，减缓以新债抵旧债的积累和循环。应借鉴国际经验开拓具有稳定资金来源的国债偿还基金，以使债务规模保持在合理的界限之内。在财政有剩余资金时，可以从市场上回购所发行国债的一部分或全部，当政府出现偿付困难时，可以通过发行转换债的方式清偿到期债务。